Regards d'experts

La neutralité au sein des équipes de médiation sociale : 3 questions à Gwénaële Calvès


Quelles règles de droit s'appliquent aux équipes de médiation sociale en matière de respect du principe de laïcité? France Médiation a été interpellé sur une confusion possible entre le principe d’impartialité propre à la déontologie des médiateurs sociaux et le principe de neutralité d’opinion applicable aux agents du service public et par extension, aux professionnels exerçant des missions « d’intérêt général ».


L’impartialité propre à la déontologie du médiateur social
La Charte de référence de la médiation sociale adoptée en octobre 2001 a, la première, défini le cadre déontologique du métier: « la neutralité et l’impartialité doivent être des principes généraux guidant l’intervention des médiateurs sociaux, qui ne doivent pas favoriser l’une ou l’autre des parti
es".
Dans la déontologie du médiateur social,  la « neutralité » renvoie à la notion d’impartialité : le médiateur ou la médiatrice social(e) ne prend pas position, ni pour l’une, ni pour l’autre des parties auprès desquelles il ou elle intervient (habitants, institutions, entreprises, etc.), sauf en cas d’inégalité marquée entre les deux parties
(1). Suite au groupe de travail interministériel et inter-partenarial réuni par le Secrétariat général du CIV (2), le terme « neutralité » a en effet été remplacé par les termes « impartialité et [la] bonne proximité ». Ces termes sont repris dans la norme métier AFNOR.


« L’impartialité et la bonne proximité : Le médiateur social s’attache à ne pas favoriser l’une ou l’autre des parties. Il permet l’expression des points de vue de chacun sans parti pris. Même s’il a un avis sur une situation donnée, il s’efforce de paraître neutre. Pour pallier l’inégalité entre certains interlocuteurs, le médiateur peut être amené à déséquilibrer la communication de manière à redonner une position d’acteur à la personne qui se sent en situation d’infériorité. » (principes déontologiques garantissant la posture de médiateur social, Norme AFNOR XP X 60-600).


L’application du principe de laïcité au sein des équipes de médiation sociale
La loi du 3 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires définit les règles relatives à l’application du principe de laïcité dans les services publics de médiation sociale (services municipaux des villes notamment) : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. […] Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. […] Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses
. » (3)
 
 
En revanche, au sein des associations, il est nécessaire d’examiner un faisceau d’indices pour déterminer dans quelle mesure le principe de laïcité s’applique ou non aux activités et aux salariés.
 
Pour éclaircir cette question, France Médiation a posé trois questions à Madame Gwénaële Calvès, Professeure de Droit public à l’Université de Cergy-Pontoise (95) et appui juridique dans le cadre du déploiement du plan national de formation « Valeurs de la République et Laïcité » (lien) piloté par le CGET depuis 2016
. (4)
 


France Médiation : Les associations répondant à un appel d'offres public relatif à la gestion de dispositifs de médiation sociale ont-elles le droit d’élargir le principe de laïcité applicable aux fonctionnaires à leurs salariés ?


Gwénaële Calvès : Elles en ont l’obligation, du moins si le dispositif de médiation sociale est proposé par la collectivité comme un  «service public » (médiation sociale dans les transports publics par exemple, ou dans le logement social, ou encore à l’école). Tous les acteurs du dispositif de médiation sociale doivent alors respecter les principes de fonctionnement du service public : continuité, respect du principe d’égalité entre les usagers, gratuité (dans la plupart des cas) et, bien sûr, neutralité.
Le principe de neutralité du service public impose à ceux qui l’exercent d’être eux-mêmes neutres : ni le service, ni ses agents ne doivent pouvoir être soupçonnés d’une quelconque allégeance, préférence ou hostilité de nature confessionnelle (ou politique !). Les associations doivent donc exiger de leurs salariés - et même de leurs bénévoles, dès lors qu’ils assurent ou simplement participent à l’exécution d’une mission de service public-, la neutralité confessionnelle et politique qui s’impose à tout agent public.



France Médiation : Certaines associations ou groupement d’employeurs comptent dans leur conseil d’administration des collectivités et des entreprises publiques telles qu'EDF ou la Poste. A ce titre et parce que les salariés sont en posture d’accueil et d’information, elles ont adopté un règlement intérieur qui impose à leurs équipes le respect du principe de neutralité politique, religieuse ou philosophique. N’est-ce pas un élargissement abusif du principe de laïcité ?

Gwénaële Calvès: Non, cela me semble au contraire tout à fait normal, puisque les PIMMS [par exemple] se définissent comme des lieux de proximité où des agents médiateurs, professionnels du lien social, aident les citoyens à accéder aux services publics.
Exercent-ils une mission de service public ? Il me semble que oui, si on applique le faisceau d’indices qui permet d’identifier une telle mission lorsque les personnes privées à qui elle est confiée n’ont pas été dotées, pour l’exercer, de prérogatives de puissance publique. Les questions à se poser sont les suivantes : l’activité exercée est-elle d’intérêt général ? Les personnes publiques sont-elles à l’initiative de l’activité ? Interviennent-elles dans le fonctionnement et l’organisation de l’association ? Financent-elles l’activité ? Conservent-elles une forme d’implication dans la manière dont l’activité est menée ? Plusieurs «oui » feront pencher la balance dans le sens d’une qualification de l’activité en mission de service public.
Je ne connais pas assez précisément le réseau Pimms pour me prononcer sur l’application du faisceau d’indices, mais il me semble que le point de vue de l’usager doit aussi être pris en compte. Or, ces lieux lui apparaissent comme une « porte d’entrée » vers le service public, voire un prolongement de celui-ci. Il y aurait donc quelque chose d’étrange à ce que le service public, neutre par essence, soit « représenté » par des personnes qui affichent des signes d’appartenance confessionnelle ou manquent, à n’importe quel autre titre, à l’obligation de neutralité.
Le règlement intérieur des associations peut donc, selon moi- et même doit, intégrer cette donnée, tout en précisant que l’obligation de neutralité ne s’impose que dans l’exercice de la mission de service public, c’est-à-dire, ici, l’accueil et l’information des usagers.


France Médiation: Les partenaires des associations ont-ils le droit de leur imposer un devoir de neutralité tel que celui imposé aux fonctionnaires ?
La CNAF a récemment proposé à tous ses partenaires une Charte de la Laïcité. Les associations se voient donc soumises au même principe de neutralité que les agents publics lorsqu’elles interviennent à l’intérieur des CAF. Ces interventions sont conventionnées avec la CAF dans le cadre d’une subvention annuelle. De même, certaines associations sont hébergées par des centres sociaux municipaux qui leur imposent un devoir de neutralité, considérant que les salariés peuvent être assimilés aux agents publics travaillant pour le centre. Ces élargissements du principe de laïcité sont-ils légaux ?


Gwénaële Calvès : Je ne pense pas que la Charte de la CNAF impose aux associations qui interviennent dans les CAF une obligation de neutralité stricto sensu. Une telle obligation vaut pour les salariés et les administrateurs de la branche famille (article 6 de la Charte : « Les salariés ne doivent pas manifester leurs convictions philosophiques, politiques et religieuses »). Mais cela ne vaut pas pour ses partenaires. Ceux-ci sont définis, par l’article 7 de la Charte, comme des « acteurs de la laïcité », mais leur liberté d’expression ne peut être restreinte que si la restriction est « justifiée par la nature de la tâche à accomplir, et proportionnée au but recherché ». C’est la formulation du code du travail, pas du code de la fonction publique !
Il n’en reste pas moins vrai (indépendamment de la Charte) que si l’intervention des « partenaires » au sein d’une CAF est analysée comme une prestation de service public, le principe de neutralité devra s’appliquer. Il en va de même pour les interventions réalisées au sein des centres sociaux municipaux. À titre d’analogie, on comprend bien que si un centre social municipal accueille, pour une conférence, un prêtre en soutane ou une artiste qui porte un foulard islamique, il ne sera pas demandé à ces personnes de renoncer à leur tenue vestimentaire. Ce serait absurde. Mais si ces mêmes personnes se voyaient confier (même à titre bénévole) l’animation d’un atelier de hip hop au sein du centre, elles seraient tenues, comme tous les autres membres de l’équipe, à une obligation de neutralité. C’est un principe de fonctionnement du service public, qui garantit l’égal traitement des usagers et protège leur liberté de conscience.
 
Note de France Médiation : L’adoption du principe de laïcité au sein d’équipes associatives de médiation sociale doit donc être justifiée (au regard du contexte d’intervention), mais elle doit aussi être accompagnée : l’employeur aura tout intérêt à veiller à ce qu’elle soit bien comprise par l’ensemble des salariés et des usagers.

Notes  :

1) Médiation sociale, Pour la reconnaissance d’un métier, Rapport du groupe de travail interministériel et interpartenarial, Editions du CIV, cahiers pratiques, hors-série, décembre 2011, p. 15.

2) Comité interministériel des Villes.

3) Loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 25 modifié suite à la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Source : Valeurs de la République et laïcité, Kit pédagogique de formation, CGET, 2ème édition, octobre 2016.

4) Cf. Laïcité : un plan national pour former les acteurs de terrain, En Bref #19, Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), juin 2016.

"Il faut restaurer le rôle politique des associations et sortir des relations prestataire-donneur d'ordre", entretien avec Olivier Maurel

Entretien avec Olivier Maurel, consultant-chercheur indépendant, enseignant universitaire


France Médiation : Vous intervenez depuis plusieurs années en tant que formateur d'encadrants intermédiaires. Quels sont vos constats ?

Olivier Maurel : Le premier point qui me semble très récurrent, c’est un besoin de réassurance. Souvent peu diplômés, les encadrants d’équipe ont évolué au sein d’une même structure ou d’un même territoire et ils ont la plupart du temps été formés sur le terrain. Ils ont besoin d’être rassurés sur leurs compétences de « manager », parce qu’ils n’ont pas eu de formation initiale sur ce sujet. La formation permet de replacer leur pratique dans des cadres « théoriques », en leur apportant des grilles de lecture. Mais ce travail de réassurance pourrait probablement être fait par leur hiérarchie, en miroir de la façon dont ils rassurent les médiateurs qu’ils encadrent et qui sont recrutés, le plus souvent, sans expérience ou connaissance du métier.

Le deuxième constat, qui va de pair avec le premier, c’est la reconnaissance. Ils souffrent d’un manque de reconnaissance en termes de diplôme et c’est d’ailleurs ce qui est attractif dans la formation proposée par le réseau (même si elle n’est pas diplômante, elle constitue une forme de reconnaissance). L’autre facteur de reconnaissance, c’est leur position stratégique au sein des structures qui les emploient. Ils sont au carrefour entre les acteurs de terrain, les partenaires et leur hiérarchie. Cette position est fondamentale. Or j’ai l’impression que les règles de gestion et, parfois,  une tendance de la hiérarchie à se comporter en « patron » plutôt qu’en animateur d’équipe, sont un frein à cette reconnaissance. Il s’agirait donc aussi de conforter les directions en leur montrant que leur pouvoir ne repose pas sur leur position hiérarchique, mais sur leur capacité à attirer, animer, renforcer des compétences et à assurer un leadership (à ne pas confondre avec le commandement).

Ces deux besoins me semblent importants à prendre en compte. La formation est une des réponses, mais il y a un travail à faire au sein de la structure, pas tant sur le statut des encadrants que dans la relation qu’ils ont avec leur responsable hiérarchique. Cela mériterait une réflexion collective au sein du réseau sur ce double besoin de réassurance et de reconnaissance d’une part, et sur la façon dont on peut y répondre de manière relationnelle d’autre part.


France Médiation : Vous êtes le co-auteur d’un ouvrage, La gestion des associations, où vous insistez sur la nécessité d’inventer des modes de gestion spécifiques aux associations, en réinterrogeant notamment le projet politique au fondement des structures. Comment mettre en avant le projet associatif, le co-construire avec ses salariés? Et comment définir ses modes d'organisation au regard de son projet?

Olivier Maurel : Le postulat du livre est de dire que la gestion d’une association ne peut pas se calquer sur la gestion d’organisations à but lucratif ou sur celle des services publics. Or, jusqu’ici, la gestion des associations s’est toujours définie soit par opposition, soit par le calque. Il faut se définir positivement et le livre esquisse des modes de gestion propres au secteur associatif.

Cette « gestion d’un troisième type » se définit à travers l’analyse de trois éléments constitutifs des structures associatives : le projet, l’action et l’organisation.

D’abord, le projet. C’est ce qu’une association entend faire au regard de l’analyse partagée d’un fait social (en l’occurrence, le besoin de médiation sociale). Mais le projet est aussi la dynamique collective autour de la reconnaissance de ce fait social. L’un ne va pas sans l’autre. Il ne suffit pas de travailler sur la médiation sociale, il faut aussi travailler sur le collectif que l’on représente. Par exemple, si le conseil d’administration d’une association n’est plus composé de bénévoles, mais principalement de représentants institutionnels, alors la structure est un « faux nez » du secteur public. A quoi rime une OSC (organisation de la société civile) si la société civile n’est plus présente dans la gouvernance ? Comment recréer cette présence citoyenne ? Cela peut passer par un élargissement des membres, en intégrant des citoyens (par exemple, dans le cas des associations de médiation sociale, des habitants des quartiers prioritaires) ou bien des soutiens que la structure va informer régulièrement de ce qu’elle fait et qu’elle pourra aussi mobiliser dans le cadre d’actions spécifiques.

           La seconde composante d’une association, c’est l’action, c’est à dire tous les dispositifs de mise en œuvre du projet associatif. Là encore, dans cette mise en œuvre, quelle est la souveraineté de l’association ? La liberté associative, c’est la liberté de poser un diagnostic sur une situation sociale, de définir des réponses et de les mettre en œuvre. Cette liberté est-elle réelle pour une majorité d’associations? Je n’ai pas cette impression. Je constate trop  souvent que les associations sont dans une relation client-fournisseur, prestataire-donneur d’ordre et non pas dans une relation partenariale. Évidemment, il faut être réaliste, les associations évoluent dans un monde contraint, mais il y a une différence entre un équilibre partenarial et une relation de soumission, voire d’auto-soumission. Une association n’est pas un prestataire. Une association amène une réponse politique à un fait social, dans un maillage d’acteurs. C’est ce rôle, et la dignité de ce rôle, qu’il faut reconquérir.

La troisième dimension, c’est l’organisation : du projet et du collectif d’une part et des activités d’autre part (gestion des ressources humaines, gestion financière, communication, logistique). Il y a une sorte de complexe de la part d’un certain nombre de structures qui « viennent de la rue », avec des acteurs qui ont fait leur expérience sur le terrain plutôt que dans les universités et qui ont tendance à calquer les modes de gestion des entreprises privées, sans se poser la question de ce qui fait sens dans ce qu’ils veulent gérer. Ils se posent beaucoup plus la question des méthodes, des outils, plutôt que du sens à donner à ces outils. Pour une entreprise, où l’objectif est économique, la question du sens se mesure en espèces sonnantes et trébuchantes, même si c’est un peu caricatural. Mais quand on est sur un fait social d’ordre politique, bien entendu la dimension économique existe, mais il y a beaucoup d’autres dimensions à prendre en compte. Il faut donc retravailler la question du sens de la gestion et créer des outils de gestion pour restaurer la pluralité des objectifs que l’on cherche à atteindre.


France Médiaiton : Par exemple ? Pouvez-vous citer un outil qui vous semble peu adapté aux modes spécifiques de gestion des associations ?

Olivier Maurel : Les profils de poste : ils sont extrêmement techniques et je me demande à qui ils servent. Est-ce qu’ils sont là pour faire plaisir aux partenaires qui demandent des process de gestion ? Sont-ils vraiment utiles aux médiateurs ? Il faudrait faire un test en donnant le profil de poste à quelqu’un qui ne connaît rien à la médiation et lui demander de décrire l’activité qui y est présentée.....

 

Un profil de poste doit parler du projet, c’est-à-dire décrire la vision politique de la structure en matière de médiation sociale : c’est le message qui doit guider l’action quotidienne des médiateurs. Et cette vision, il faut l’exprimer dans le langage des médiateurs, un langage qui « leur parle ». Un profil de poste doit aussi dire quelles sont les valeurs de la structure et de la médiation. Comment le médiateur les met-il concrètement en œuvre ? Il faut faire le lien entre les mots et les actes.

 

Enfin, quand on passe aux tâches, pourquoi ne pas raconter des histoires ? Pourquoi ne pas donner des exemples sous forme d’encadrés ? Pourquoi ne fait-on pas une fiche de poste qui parle, qui montre, caméra à l’épaule, ce que fait le médiateur sur le terrain ? Ce serait une fiche qu’on pourrait  aussi donner aux candidats pour qu’ils se projettent (ou pas) dans le poste et aux partenaires pour leur permettre de mieux comprendre ce que fait la médiation.  Cela serait alors un outil de travail pour le médiateur mais aussi d’information du terrain vers le haut, au lieu d’être un outil technocratique imposé de l’extérieur pour « faire sérieux ».

 

France Médiation : Quelles sont les pistes d'action que vous identifiez pour le réseau et ses adhérents sur ces questions?

Le premier impératif, c’est une volonté politique d’interroger son projet, son collectif, ses modalités d’intervention. Il faut mener un travail permanent sur le sens du projet associatif, l'utilité sociale, le vocabulaire utilisé, son appropriation par les autres acteurs du champ... Il s’agit aussi de sortir de l'autocensure et de la soumission à la "tutelle" ou au "client", pour passer d'une logique de prestation à une logique de partenariat, en restaurant un rôle politique qui est au cœur de l'identité associative… et que désertent trop souvent les décideurs publics ou administratifs.

Dans un contexte où les crédits sont en diminution, cette volonté ne pourra se développer qu’au travers de la coopération et de l’action collective. Le réseau France Médiation est un excellent outil pour faire fleurir cette volonté, offrir un cadre commun de réflexion et d’action en vue de modifier les rapports de force. Il s’agit bien de mutualiser la réflexion, de « potentialiser » l’action au niveau du réseau, absolument pas que le réseau se substitue à la souveraineté de ses membres.

 

Cela suppose de dépasser le stade d’« adhérent-consommateur » et de faire en sorte que le réseau ne se matérialise pas simplement par son conseil d’administration ou des rencontres au niveau des président(e)s ou des directeurs(-trices). C’est un élément qui ressort des formations : il y a très peu d’échanges inter-structures entre les encadrant(e)s et entre les médiateurs (trices). Cela s’explique par des difficultés de fonctionnement quotidien bien entendu. Il faut donc imaginer des moyens de pallier les difficultés de planning, en créant par exemple des pools de médiateurs ou d’encadrants au niveau régional ou national pour remplacer les personnes qui vont en formation ou en échange de pratiques. Croiser les regards, les savoirs et les expériences des acteurs de terrain, médiateurs et encadrants, contribuera ainsi non seulement à la vitalité du réseau mais aussi à la qualité des actions mises en œuvre par les structures.

 

 Olivier MAUREL vient de publier un ouvrage collectif sur la Gestion des associations (éditions Erès).